萬鵬飛 劉雪萌：東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系研究

[摘要]應(yīng)急物資管理是當(dāng)下各國關(guān)注的話題。本文以東京都為個案，在界定基本概念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用一手文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)，從法律基礎(chǔ)、目標(biāo)原則、組織架構(gòu)、管理和運(yùn)行機(jī)制等方面系統(tǒng)考察了東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系，概括了其主要特點：法律為基礎(chǔ)，計劃管實施；預(yù)防和減災(zāi)，貫穿于始終；首都、國家和全球，三位一體擔(dān)責(zé)；預(yù)防、應(yīng)急和復(fù)原，物資管理全過程；計劃精細(xì)化、供給人性化；空間布局多元化，集中分散便利化；物資管理四環(huán)節(jié)，一體謀劃保順暢；多元主體齊參與，分工合作強(qiáng)效能。

[關(guān)鍵詞]災(zāi)害；防災(zāi)；應(yīng)急物資管理；東京都

[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A 

　　隨著新冠肺炎疫情在全球范圍的蔓延，防災(zāi)應(yīng)急物資管理引起了世界各國的高度關(guān)注。中央全面深化改革委員會第十三次會議提出提高公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障能力，審議通過了《關(guān)于健全公共衛(wèi)生應(yīng)急物資保障體系的實施方案》，強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急物資管理的重要性緊迫性。防災(zāi)應(yīng)急物資保障工作已經(jīng)提上各級政府的議事日程。東京都作為日本首都所在地，其防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系完備，值得研究。本文在界定基本概念的基礎(chǔ)上，從法律基礎(chǔ)、目標(biāo)原則、組織架構(gòu)、管理和實施機(jī)制等方面系統(tǒng)考察了東京都應(yīng)急物資管理體系，概括和總結(jié)了東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理的特點和啟示。

　　一、基本概念

　　東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理是日本國家應(yīng)急管理體系的重要組成部分。根據(jù)日本防災(zāi)工作基礎(chǔ)性法律《災(zāi)害對策基本法》規(guī)定，“災(zāi)害”是指暴風(fēng)、暴雨、大雪、洪水、地震、海嘯、火山噴發(fā)等異常自然現(xiàn)象及其他在破壞程度上與上述情況類似的災(zāi)難?！胺罏?zāi)”就是在災(zāi)害面前保護(hù)國土及國民的生命財產(chǎn)安全，包括防止災(zāi)害于未然、災(zāi)害發(fā)生后防止災(zāi)害擴(kuò)大和災(zāi)后修復(fù)。應(yīng)急物資管理是指應(yīng)急管理中應(yīng)急物資如飲用水、食品、生活必需品、醫(yī)藥品的保障和供給制度、組織架構(gòu)和實施機(jī)制的總稱。[1]

　　東京都為日本首都（即通常所指的“東京”），是日本的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，也是世界級的經(jīng)濟(jì)、金融中心，下轄區(qū)部（23區(qū)）、多摩地區(qū)（26市1郡）、島嶼部（4支廳），面積約2188平方公里，人口1374萬，人口密度為6300人/平方公里，人口總數(shù)和人口密度均居日本各都道府縣首位。

　　東京都政府又稱“東京都廳”，主要以廣域地方政府的視角，管理東京都范圍內(nèi)需一體化處理的事務(wù)（如城市計劃、消防、自來水等），保證行政措施的一體性和統(tǒng)一性。目前，東京都政府下屬部門包括知事部局（19個）、公營企業(yè)（3個）和行政委員會（7個）三大部分，雇員人數(shù)約16.5萬人。[2]

　　二、東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系

　　東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體體系由法律基礎(chǔ)、目標(biāo)原則、組織架構(gòu)和管理與實施機(jī)制組成，下面分而述之。

　　（一）法律基礎(chǔ)

　　東京都防災(zāi)應(yīng)急物資的管理工作建立在法治基礎(chǔ)上，包括以《災(zāi)害對策基本法》為代表的一系列法律、以《防災(zāi)基本計劃》為代表的各防災(zāi)計劃：一是于1961年頒布、經(jīng)過多次修改的《災(zāi)害對策基本法》；二是以《災(zāi)害對策基本法》為基礎(chǔ)、具有準(zhǔn)法律性質(zhì)的國家《防災(zāi)基本計劃》；三是東京都的《地域防災(zāi)計劃》和其他10部防災(zāi)相關(guān)計劃。

　　《災(zāi)害對策基本法》是日本防災(zāi)工作的基礎(chǔ)性法律，其對應(yīng)急物資管理的規(guī)定包括：應(yīng)急物資管理是災(zāi)害預(yù)防的重要內(nèi)容（46條）；國家和地方都必須制定防災(zāi)計劃，其中必須包括物資管理（35條）；內(nèi)閣總理大臣可以在災(zāi)害發(fā)生且規(guī)模較大時，在內(nèi)閣臨時設(shè)立非常災(zāi)害對策本部或緊急災(zāi)害對策本部，負(fù)責(zé)包括應(yīng)急物資管理在內(nèi)的整個應(yīng)急管理的統(tǒng)籌和指揮（24、25條）；事態(tài)緊急時，內(nèi)閣可對應(yīng)急物資的生產(chǎn)、運(yùn)輸和分配以及生活必需品價格進(jìn)行管控（78條、109條）；災(zāi)害預(yù)防負(fù)責(zé)人必須根據(jù)法令或防災(zāi)計劃做好應(yīng)急物資、材料和設(shè)備的儲備、配備、檢查工作（49條）；都道府縣在必要時可征用設(shè)施、土地、房屋或物資（71條）。[3]

　　根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》，日本制定了國家《防災(zāi)基本計劃》，該計劃吸取阪神大地震等大規(guī)模災(zāi)害的處置經(jīng)驗，以受害程度最小化的減災(zāi)理念和迅速恢復(fù)的效率理念為出發(fā)點，詳細(xì)規(guī)定了各類災(zāi)害的應(yīng)對措施，具有準(zhǔn)法律的性質(zhì)。其中第2章第7節(jié)從機(jī)構(gòu)分工的角度，規(guī)定了日本國家層面的防災(zāi)應(yīng)急物資管理。[4]

　　東京都防災(zāi)計劃由《地域防災(zāi)計劃》和多部防災(zāi)相關(guān)計劃組成。其中《地域防災(zāi)計劃》分為震災(zāi)編、臺風(fēng)與水災(zāi)編、火山編、大規(guī)模事故編、原子能災(zāi)害編五部，其中震災(zāi)編篇幅最長，內(nèi)容也最具體，其第11章詳細(xì)規(guī)定了東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理。其他防災(zāi)相關(guān)計劃包括《東京都國土韌性地域計劃》《東京都消防廣域化推進(jìn)計劃》等10部防災(zāi)計劃。 

　　（二）目標(biāo)和原則

　　根據(jù)東京都《地域防災(zāi)計劃?震災(zāi)編》，東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理政策目標(biāo)圍繞三大方面展開：確保食物、水、生活必需品等物資的儲備和供給；擴(kuò)充儲備倉庫和運(yùn)輸點；整頓運(yùn)輸體制（見表1）。[5]

表1  東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作的政策方向和目標(biāo)

　　根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》和國家、地域防災(zāi)計劃，東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理堅持以下原則：1.預(yù)防和減災(zāi)原則，防患于未然，最大限度減少災(zāi)害帶來損失；2.平戰(zhàn)結(jié)合原則，災(zāi)害發(fā)生時，及時啟動應(yīng)急體制和機(jī)制，確保物資管理高效順暢；3.首都、國家和全球三位一體原則，保護(hù)東京免受災(zāi)害是東京都政府對全國和世界的責(zé)任；4.分工和合作原則，中央政府相關(guān)部門之間、中央和地方之間、政府和企業(yè)之間既有分工，又有合作；5.自助和共助原則，包括自我責(zé)任原則和相互幫助的原則；6.精細(xì)化和人性化原則，計劃細(xì)致，需求考慮細(xì)致，男女有別、季節(jié)有別，事前、事中和事后有別。

　　（三）組織架構(gòu)

　　東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織架構(gòu)包括兩個層面：一是國家層面，指災(zāi)害對策本部、國家政府相關(guān)部門和受災(zāi)都道府縣政府之間的分工與合作關(guān)系；二是東京都層面，包括東京都政府同區(qū)市町村政府、全國性或區(qū)域性機(jī)關(guān)、企業(yè)和商業(yè)團(tuán)體、居民之間的分工與合作關(guān)系。

　　1.國家層面

　　日本《防災(zāi)基本計劃》第七節(jié)規(guī)定，國家層面負(fù)責(zé)防災(zāi)應(yīng)急物資管理的機(jī)構(gòu)包括災(zāi)害對策本部和國家政府各部門。其中，災(zāi)害對策本部由內(nèi)閣總理大臣設(shè)立并受總理大臣的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督，負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)國家政府各部門和受災(zāi)都道府縣政府之間的防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作。國家政府各部門根據(jù)受災(zāi)都道府縣的申請或災(zāi)害對策本部的指示，向受災(zāi)地區(qū)提供物資支援。[6]

　　一是災(zāi)害對策本部的指揮和傳達(dá)職責(zé)。日本《災(zāi)害對策基本法》規(guī)定了非常災(zāi)害對策本部和緊急災(zāi)害對策本部的設(shè)置和職能，二者統(tǒng)稱為國家“災(zāi)害對策本部”。內(nèi)閣總理大臣可以在災(zāi)害發(fā)生且根據(jù)災(zāi)害規(guī)模應(yīng)采取災(zāi)害應(yīng)急對策時，在總理府內(nèi)臨時設(shè)立非常災(zāi)害對策本部，本部長由國務(wù)大臣擔(dān)任（第24條、第25條），總理大臣負(fù)責(zé)監(jiān)督其工作；在發(fā)生明顯異常且重大災(zāi)害時，內(nèi)閣總理大臣有權(quán)召開內(nèi)閣會議，在總理府內(nèi)臨時設(shè)立緊急災(zāi)害對策本部，本部長由內(nèi)閣總理大臣親自擔(dān)任、副本部長由內(nèi)閣大臣擔(dān)任（第28條）。非常災(zāi)害對策本部和緊急災(zāi)害對策本部的職責(zé)相似，即在內(nèi)閣總理大臣的領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督下，負(fù)責(zé)在災(zāi)害發(fā)生的區(qū)域綜合協(xié)調(diào)災(zāi)害應(yīng)急工作（第26條、第28條），并負(fù)責(zé)根據(jù)受災(zāi)地區(qū)地方政府的申請和相關(guān)機(jī)構(gòu)對接，提出物資供給的要求。災(zāi)害對策本部的長官可以在一定限度內(nèi)，就物資的調(diào)度、供給對國家政府各部門和地方政府的長官下達(dá)指示。

　　二是國家政府各部門的物資支援職責(zé)。日本國家政府各部門了解受災(zāi)地的物資需求，對受災(zāi)地提供支援：在接收到受災(zāi)地的物資支援申請時，迅速掌握物資的數(shù)量和交接時間地點，建立支援體制；如果受災(zāi)地由于災(zāi)害破壞過大、通訊中斷等原因無法提出物資支援申請，國家政府各部門可根據(jù)受災(zāi)地的面積、人口、受災(zāi)情況等現(xiàn)有信息直接向受災(zāi)地區(qū)運(yùn)輸物資。[7]這些政府部門主要包括（見表2）：

表2  日本負(fù)責(zé)物資支援的國家政府各部門

　　三是受災(zāi)都道府縣的物資供給職責(zé)。受災(zāi)都道府縣主要負(fù)責(zé)收集本地受災(zāi)信息，向國家提出物資申請，并向受災(zāi)者提供物資，具體工作包括：在受災(zāi)地區(qū)建立都道府縣和市町村兩級物資運(yùn)輸基地；如果受災(zāi)地由于災(zāi)害破壞過大、通訊中斷等原因無法區(qū)提出物質(zhì)支援申請，國家政府各部門可根據(jù)受災(zāi)地面積、人口、受災(zāi)情況等現(xiàn)有信息直接向受災(zāi)地區(qū)運(yùn)輸物資；同國家交通運(yùn)輸部門指定的“運(yùn)輸經(jīng)營者”對接，提出物資運(yùn)輸?shù)囊蟛f(xié)調(diào)運(yùn)送時間、地點、數(shù)量。

　　2.東京都層面

　　東京都層面的防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織體系主要包括三個部分：東京都地方防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織架構(gòu)，主要由東京都防災(zāi)會議、東京都災(zāi)害對策本部以及各相關(guān)局、區(qū)市町村政府組成；全國性或區(qū)域性機(jī)關(guān)，包括“指定地方行政機(jī)關(guān)”“指定公共機(jī)關(guān)”和“指定地方公共機(jī)關(guān)”；東京都政府同企業(yè)、商業(yè)團(tuán)體組成的“協(xié)力機(jī)關(guān)”以及居民的合作關(guān)系（見圖1）。[8]　

圖1  東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織體系

　　一是東京都地方防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織架構(gòu)。東京都地方防災(zāi)應(yīng)急物資管理組織架構(gòu)包括東京都防災(zāi)會議、東京都災(zāi)害對策本部、東京都各局和區(qū)市町村政府。[9]

　　二是全國性和區(qū)域性機(jī)關(guān)。參與東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理的全國性和區(qū)域性機(jī)關(guān)主要分為三類：指定地方行政機(jī)關(guān)，即中央行政機(jī)關(guān)的地方分部局；指定公共機(jī)關(guān)，指由內(nèi)閣總理大臣指定的獨立行政法人和公共設(shè)施管理者，以及其他經(jīng)營電力、燃?xì)?、運(yùn)輸、通信等公益事業(yè)的法人；指定地方公共機(jī)關(guān)，指由東京都知事指定的地方性獨立行政法人和公共設(shè)施管理者，以及其他經(jīng)營電力、燃?xì)狻⑦\(yùn)輸、通信等公益事業(yè)的法人。[10]

　　三是商業(yè)團(tuán)體、企業(yè)和居民。東京都政府十分重視同商業(yè)團(tuán)體、企業(yè)、居民建立協(xié)作關(guān)系。具體包括同商業(yè)團(tuán)體、企業(yè)簽訂支援協(xié)議，提升居民的物資儲備意識和能力兩方面。一方面，同商業(yè)團(tuán)體、企業(yè)簽訂支援協(xié)議。東京都同大量商業(yè)團(tuán)體簽訂支援協(xié)議，約定在發(fā)生大規(guī)模地震等災(zāi)害時，可根據(jù)協(xié)議要求對方協(xié)助工作，協(xié)議內(nèi)容涉及物資籌措、運(yùn)輸?shù)?。此外，東京都還同快餐店、便利店品牌展開合作，為災(zāi)后無家可歸者提供食品和飲用水。[11]另一方面，提升居民的物資儲備意識和能力。東京都政府將“自己的生命由自己來保護(hù)”作為防災(zāi)的基本理念，注重提升居民的物資儲備意識和能力，具體手段包括：根據(jù)家庭成員構(gòu)成儲備食品和生活必需品；明確物資的儲存地點并定期確認(rèn)；明確各類物資的使用方法，保證保質(zhì)期內(nèi)使用完畢并更新；實行私家車汽油“加滿運(yùn)動”，保證災(zāi)害發(fā)生時可正常用車。[12]

　　三、東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理實施機(jī)制

　　從縱向上來看，東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作分為“預(yù)防對策”“應(yīng)急啟動對策”和“復(fù)原對策”三個階段。從橫向上來看，東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理實施機(jī)制主要包括儲備倉庫的布局和建設(shè)、物資運(yùn)輸體系的建設(shè)、食品和生活必需品的籌措和發(fā)放、飲用水的確保、藥品和醫(yī)用器材的確保、過期食品和藥品的處理六個方面。

　　東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理實施體系根據(jù)時間劃分為三個階段：第一是在災(zāi)害發(fā)生前的“預(yù)防對策”；第二是災(zāi)害發(fā)生后72小時內(nèi)的“應(yīng)急啟動對策”；第三是災(zāi)害發(fā)生72小時后的“復(fù)原對策”。[13]東京都在平時即注重災(zāi)害預(yù)防工作，具體到防災(zāi)應(yīng)急物資管理方面，包括儲備倉庫的布局和建設(shè)、食品和生活必需品的儲備和運(yùn)輸體系的建設(shè)三項工作。災(zāi)害發(fā)生后，東京都迅速啟動防災(zāi)應(yīng)急對策，首先由東京都?xì)庀髲d、消防廳、警視廳、區(qū)市町村和其他防災(zāi)相關(guān)機(jī)構(gòu)將受災(zāi)信息上報給東京都防災(zāi)中心，東京都防災(zāi)中心向知事匯報，知事應(yīng)立刻成立東京都災(zāi)害對策本部，開展災(zāi)害應(yīng)急工作。[14]災(zāi)害發(fā)生72小時后，逐步開展東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理復(fù)原工作，在這一階段災(zāi)害所造成的破壞已經(jīng)基本穩(wěn)定，防災(zāi)物資由應(yīng)急性轉(zhuǎn)變?yōu)楦叻€(wěn)定性和多樣性，同時逐步恢復(fù)市場流通，推動受災(zāi)地區(qū)的復(fù)興。

　　東京都防災(zāi)物資管理的內(nèi)在要素包括六個方面：

　?。ㄒ唬﹥鋫}庫的布局和建設(shè)

　　東京都儲備倉庫主要包括都立儲備倉庫和區(qū)市町村儲備倉庫。都立儲備倉庫共有20個，在東京都全域均有建設(shè)，由都福利保健局負(fù)責(zé)管理，總面積32955平方米。各區(qū)市町村建設(shè)區(qū)市町村儲備倉庫，并負(fù)責(zé)其管理和運(yùn)營，根據(jù)東京都已公布的17個區(qū)的儲備倉庫建設(shè)情況資料，共有儲備倉庫349個，平均每平方公里約0.8個。儲備倉庫的布局主要有三種類型：第一，少數(shù)單獨劃定空間；第二，利用各避難所的空間；第三，充分利用公園、學(xué)校、車站、各類場館等空間。

　　除上述由政府建立的儲備倉庫外，東京都還提倡在大型新建建筑物的內(nèi)部規(guī)劃防災(zāi)儲備倉庫，確保災(zāi)害時樓內(nèi)人員在無外界援助的情況下可在內(nèi)部停留3日。設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)包括：①原則上設(shè)置在公共區(qū)域；②儲備倉庫應(yīng)設(shè)置在距任一商用樓層4層以內(nèi)、距任一住宅用樓層2層以內(nèi)；③儲備倉庫的面積應(yīng)為其服務(wù)面積的0.1%以上。

　?。ǘ┪镔Y運(yùn)輸體系的建設(shè)

　　東京都防災(zāi)應(yīng)急物資運(yùn)輸體系由物資運(yùn)輸基地建設(shè)、運(yùn)輸車輛的確保、燃料的確保三部分組成。

　　物資運(yùn)輸基地的建設(shè)。東京都物資運(yùn)輸基地包括兩類：一是都立的“廣域運(yùn)輸基地”，分為陸上、海上、航空運(yùn)輸基地三種，主要負(fù)責(zé)接收并暫存國家、其他道府縣的援助物資；二是區(qū)市町村建設(shè)的“地域內(nèi)運(yùn)輸站”，是區(qū)市町村接收、分配、向避難所運(yùn)輸物資的中轉(zhuǎn)站，目前東京都共有廣域運(yùn)輸基地24個、地域內(nèi)運(yùn)輸站101個，大多選址在儲備倉庫、貨運(yùn)集散中心、碼頭、機(jī)場等交通便捷的地點。災(zāi)害發(fā)生后，兩類運(yùn)輸基地發(fā)揮物資運(yùn)輸樞紐作用，運(yùn)輸方式包括：都和區(qū)市町村儲備倉庫的物資將被直接運(yùn)輸至區(qū)市町村的地域內(nèi)運(yùn)輸站；都采購的物資和國家、其他道府縣的支援物資將被運(yùn)送至都廣域運(yùn)輸基地，隨后轉(zhuǎn)運(yùn)至區(qū)市町村地域內(nèi)運(yùn)輸站。上述物資均被送往避難所，發(fā)放給居民。

　　運(yùn)輸車輛的確保。東京都物資運(yùn)輸車輛由都財政局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，各局和區(qū)市町村應(yīng)在平時確定災(zāi)害發(fā)生后用于物資運(yùn)輸?shù)能囕v數(shù)量及種類，向財政局申報。災(zāi)害發(fā)生后，各政府部門向財政局提出車輛使用申請，財政局根據(jù)用途、用量等因素，在各局之間適當(dāng)分配車輛。

　　石油燃料的確保。為保證災(zāi)害時的燃料供應(yīng)，東京都與石油聯(lián)盟、東京都石油商業(yè)組合等團(tuán)體簽訂了《大規(guī)模災(zāi)害時關(guān)于石油燃料穩(wěn)定供給的協(xié)定》，并與石油產(chǎn)品銷售商簽訂了《大規(guī)模災(zāi)害時確保石油燃料儲備等相關(guān)協(xié)定》，收購、存儲石油燃料。災(zāi)害發(fā)生后，東京都各局將本機(jī)構(gòu)所需燃料的信息匯總后向都災(zāi)害對策本部提出申請，災(zāi)害對策本部要求各石油組織提供燃料。

　?。ㄈ┦称泛蜕畋匦杵返拇_保

　　1.儲備。東京都政府平時物資儲備工作主要由都總務(wù)局、都市整備局、福利保健局、中央批發(fā)市場、區(qū)市町村等負(fù)責(zé)。具體包括：以區(qū)市町村為中心進(jìn)行食品和生活必需品的儲備，區(qū)市町村至少儲存可供居民使用3日的食品和生活必需品；物資儲備應(yīng)考慮季節(jié)差異和居民的性別、年齡差異等；提前同各類經(jīng)營者締結(jié)協(xié)議，要求協(xié)助物資籌措和儲備；提倡居民儲存飲用水、食品和生活必需品。

　　2.調(diào)配。由東京都災(zāi)害對策本部與各局合作完成。主要包括物資采購和請求國家、其他都道府縣的物資援助。物資采購工作主要由都福利保健局委托總務(wù)局、生活文化局、產(chǎn)業(yè)勞動局、中央批發(fā)市場等機(jī)構(gòu)完成。各局在平時構(gòu)建物資采購機(jī)制，同各商業(yè)組織、企業(yè)、零售商等簽訂物資采購協(xié)議、展開物資采購實戰(zhàn)訓(xùn)練。在災(zāi)害發(fā)生時，都福利保健局根據(jù)各受災(zāi)區(qū)市町村的申請和受災(zāi)狀況，向各局發(fā)出物資采購委托，由各局向商業(yè)組織、企業(yè)、零售商等采購物資。

　　東京都災(zāi)害對策本部同都福利保健局、港灣局合作，向國家和其他道府縣請求物資援助，具體流程為：都災(zāi)害對策本部根據(jù)物資需求量和運(yùn)輸站的破壞程度，決定是否向國家和其他道府縣求助；都災(zāi)害對策本部向國家和其他道府縣提出支援申請，講明申請理由、物資種類和數(shù)量、接收時間和地點，并同福利保健局、港灣局開設(shè)廣域運(yùn)輸基地；國家和其他道府縣按期將物資運(yùn)往廣域運(yùn)輸基地；將物資運(yùn)往區(qū)市町村的地域內(nèi)運(yùn)輸站，由區(qū)市町村負(fù)責(zé)發(fā)放。[15]

　　3.發(fā)放。災(zāi)害發(fā)生時，都福利保健局同區(qū)市町村對接，發(fā)放物資。主要方式包括兩種：第一，將區(qū)市町村的儲備物資直接發(fā)放給受災(zāi)者；第二，區(qū)市町村向都福利保健局申請使用都立儲備倉庫的物資，得到福利保健局允許后將其發(fā)放給受災(zāi)者。在災(zāi)害發(fā)生3日后，為滿足居民身體健康和多樣化需求，區(qū)市町村開始為居民烹飪食物，并提供更加多樣化的物資。

　　4.穩(wěn)定市場秩序。災(zāi)害發(fā)生3日后，東京都開始著手恢復(fù)市場流通秩序，主要包括：都中央批發(fā)市場根據(jù)當(dāng)前市場情況，對批發(fā)商提出出貨、販賣、穩(wěn)定價格等要求，維護(hù)市場秩序；都生活文化局向消費(fèi)者準(zhǔn)確提供物資生產(chǎn)和流通信息，降低消費(fèi)者恐慌情緒。

　?。ㄋ模╋嬘盟拇_保

　　東京都災(zāi)害時飲用水的確保由都水道局負(fù)責(zé)，其平時工作主要包括：布局應(yīng)急供水槽、凈水廠、供水處等供水站，定期維護(hù)、管理和更新；提前指定各供水站負(fù)責(zé)災(zāi)害應(yīng)急處理的職員；鼓勵區(qū)市町村建設(shè)可自行應(yīng)急供水的設(shè)施。目前，東京都（島嶼除外）全境已建立215處供水站，總蓄水量達(dá)到1068690立方米。 

　　災(zāi)害發(fā)生后，都水道局迅速掌握供水狀況和居民避難狀況等信息，同區(qū)市町村合作實施應(yīng)急供水，供水量為每人每日3升。主要方式包括：通過供水站向各避難所供水；如避難所距供水站2km以上，使用運(yùn)水車將水運(yùn)往避難所附近的臨時水槽；必要時使用消防栓、雨水儲存槽、游泳池等設(shè)施供水。此外，為防止因飲用水污染導(dǎo)致的疾病傳播，都福利保健局和區(qū)市町村還在災(zāi)害發(fā)生3日后開展飲用水消毒工作，長期監(jiān)測水質(zhì)，直到水源可使用為止。[16]

　?。ㄎ澹┽t(yī)藥品的確保

　　東京都藥品和醫(yī)療器材的儲備工作由都福利保健局、區(qū)市町村和事先指定的災(zāi)害定點醫(yī)院負(fù)責(zé)。區(qū)市町村主要儲存當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救護(hù)所和避難所所需醫(yī)藥品，災(zāi)害定點醫(yī)院儲存自身運(yùn)營所需醫(yī)藥品，儲存量應(yīng)滿足災(zāi)害發(fā)生后3日所需。截至2018年4月1日,都福利保健局共建立醫(yī)藥品儲備倉庫7個，存儲253213人份的醫(yī)藥品。

　　災(zāi)害發(fā)生后，應(yīng)首先使用各區(qū)市町村儲備的醫(yī)藥品，并開展醫(yī)藥品的采購工作。都福利保健局在平時同各醫(yī)藥團(tuán)體簽訂“災(zāi)害時合作協(xié)議”，要求協(xié)助醫(yī)藥品采購。災(zāi)害發(fā)生后，東京都和各區(qū)市町村分別建立“東京都醫(yī)藥品集散中心”和“區(qū)市町村災(zāi)害藥事中心”作為醫(yī)藥品采購和運(yùn)輸?shù)闹修D(zhuǎn)站。

　　區(qū)市町村的醫(yī)藥品的籌措方式主要包括三種：從本地的藥劑師協(xié)會和藥店采購；通過災(zāi)害藥事中心向批發(fā)商訂購，批發(fā)商向區(qū)市町村運(yùn)輸醫(yī)藥品；向都提出申請，使用都醫(yī)藥品儲備倉庫的醫(yī)藥品；如區(qū)市町村無法從批發(fā)商處訂購醫(yī)藥品，由都福利保健局委托簽訂“災(zāi)害時合作協(xié)議”的醫(yī)藥團(tuán)體向其會員中的批發(fā)商訂購，由批發(fā)商直接將醫(yī)藥品運(yùn)往區(qū)市町村。[17]

　　此外，東京都還可向醫(yī)藥品制造商、國家、其他道府縣提出申請，獲得無償?shù)尼t(yī)藥品支援。這些醫(yī)藥品將首先被運(yùn)送到都醫(yī)藥品集散中心，再轉(zhuǎn)運(yùn)到各區(qū)市町村災(zāi)害藥事中心，最后發(fā)放給醫(yī)療救護(hù)所和避難所。

　　(六）過期食品、藥品的處理

　　東京都防災(zāi)儲備食品、藥品入庫時均登記保質(zhì)期，對即將過期的食品、藥品的處理方式包括四種：1.促進(jìn)食品的循環(huán)利用，將已過期的食品加工成飼料等；2.向居民和社會團(tuán)體免費(fèi)發(fā)放即將過期的食品，一是在公園、動物園、展示會等場所向居民免費(fèi)發(fā)放，二是接受各社會團(tuán)體的申請，在保證不轉(zhuǎn)賣、不丟棄的情況下，向其發(fā)放即將過期的食品。3.借助政府設(shè)立的社會福利團(tuán)體、食物銀行、兒童食堂等消耗即將過期的食品。4.將即將過期的藥品運(yùn)往醫(yī)院和保健所。 

　　四、特點和啟示

　　東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系完備，結(jié)構(gòu)清晰，管理細(xì)致，內(nèi)涵豐富，特點鮮明，在許多方面值得借鑒。

　?。ㄒ唬┓蔀榛A(chǔ)，計劃管實施

　　《災(zāi)害對策基本法》構(gòu)成了東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系的法治基礎(chǔ)，國家防災(zāi)計劃和東京都的地域防災(zāi)計劃及其他地方防災(zāi)計劃則為防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系的實施方案。東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理各項工作均在國家《災(zāi)害對策基本法》的框架下進(jìn)行，根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》的要求，制定的《地域防災(zāi)計劃》和10部防災(zāi)相關(guān)計劃，為東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理的實施提供指南性要求和操作性方案。

　?。ǘ╊A(yù)防和減災(zāi)，貫穿于始終

　　東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作十分重視災(zāi)害的預(yù)防，在平時即注重防災(zāi)計劃的制定和修訂，儲備倉庫的建設(shè)，防災(zāi)應(yīng)急物資的儲備，政府部門之間、政府與社會之間合作機(jī)制的構(gòu)建等工作，為災(zāi)害發(fā)生時的迅速反應(yīng)奠定良好的基礎(chǔ)。此外，東京都政府以將災(zāi)害損失降到最低的“減災(zāi)”理念作為防災(zāi)工作的基本理念，并貫穿防災(zāi)應(yīng)急物資管理的始終，最大限度保護(hù)居民的生命安全、減少財產(chǎn)損失。

　?。ㄈ┦锥肌液腿?，三位一體擔(dān)責(zé)任

　　東京都是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等中樞機(jī)能集中的首都，也是全球規(guī)模最大的世界級城市之一。為此，東京都將防災(zāi)應(yīng)急物資管理置于首都、國家和世界的高度，突出體現(xiàn)在：第一，東京作為日本的首都和人口密度最大的大都市，必須在災(zāi)害發(fā)生時維持首都功能，減少災(zāi)害對日本全國的影響；第二，作為世界級的經(jīng)濟(jì)中心和大都市，災(zāi)害造成的損失不僅影響國內(nèi)，而且波及全世界，進(jìn)行良好的防災(zāi)應(yīng)急物資管理，維持城市的正常運(yùn)行，是東京都政府對日本首都、全國乃至世界的責(zé)任。

　?。ㄋ模╊A(yù)防、應(yīng)急和復(fù)原，物資管理全過程

　　東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作從縱向上貫穿災(zāi)害預(yù)防、應(yīng)急、復(fù)原整個過程，橫向上涵蓋了防災(zāi)物資管理的所有部分，具有周密、完備的特點，具體體現(xiàn)在：第一，充分而周到的災(zāi)害預(yù)防工作，東京都政府重視將防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作融入到平時，在災(zāi)害發(fā)生前做好物資儲備、倉庫建設(shè)和運(yùn)輸體系建設(shè)工作。第二，快速而流暢的災(zāi)害應(yīng)急工作，災(zāi)害發(fā)生后立即啟動應(yīng)急對策，進(jìn)行物資籌措、運(yùn)輸、發(fā)放等工作。第三，準(zhǔn)確而迅速的災(zāi)害復(fù)原工作，東京都的災(zāi)害復(fù)原工作從災(zāi)害發(fā)生3日后即開始，重視居民身體健康和多樣化需求的滿足、物資的穩(wěn)定運(yùn)輸和市場秩序的恢復(fù)。

　?。ㄎ澹┯媱澗?xì)化，供給人性化

　　東京都《地域防災(zāi)計劃》對防災(zāi)應(yīng)急物資管理工作的規(guī)定十分精細(xì)，主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，計劃細(xì)致。明確、詳細(xì)地規(guī)定各項工作的部門分工，物資采購、物資調(diào)配、物資發(fā)放等工作的具體流程，物資儲備、發(fā)放、設(shè)施建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)等。第二，對居民的需求考慮細(xì)致。物資供給體現(xiàn)出男女有別，季節(jié)有別，事前、事中和事后有別等特點。

　?。┛臻g布局多元化，集中分散便利化

　　在防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系中，設(shè)施的空間布局是否合理關(guān)系到能否將物資以最快的速度和最小的損耗送往居民手中，東京都對防災(zāi)應(yīng)急物資相關(guān)設(shè)施的布局既有集中，也有分散：①集中體現(xiàn)在，防災(zāi)應(yīng)急物資在各類儲備倉庫集中儲備、在各物資運(yùn)輸基地集中調(diào)配和運(yùn)輸?shù)?；②分散主要體現(xiàn)在，儲備倉庫、供水站、區(qū)市町村運(yùn)輸站遍布東京都全境，無論居民居于何處，均可滿足物資需求。

　?。ㄆ撸┪镔Y管理四環(huán)節(jié)，一體謀劃保順暢

　　東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理注重調(diào)配、儲備、運(yùn)輸和分發(fā)四個環(huán)節(jié)緊密結(jié)合、一體謀劃：①災(zāi)害發(fā)生前注重物資的儲備，事先同商業(yè)團(tuán)體和企業(yè)簽訂協(xié)議，提前儲備足夠的防災(zāi)應(yīng)急物資；②災(zāi)害發(fā)生后從國家、其他都道府縣、商業(yè)團(tuán)體和企業(yè)等多種渠道進(jìn)行物資調(diào)配，并通過順暢的運(yùn)輸和發(fā)放機(jī)制，將物資及時順利送到居民手中。

　?。ò耍┒嘣黧w齊參與，分工合作強(qiáng)效能

　　東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系涉及多元主體，有兩點值得我們關(guān)注：第一，中央、區(qū)域與地方的分工與合作。東京都《地域防災(zāi)計劃》強(qiáng)調(diào)東京都政府部門之間，東京都政府與國家政府、區(qū)域性機(jī)關(guān)之間的分工，并在分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行一體化協(xié)作，共同維護(hù)首都東京的機(jī)能和廣大居民的生命財產(chǎn)安全。第二，政府、企業(yè)與市民的協(xié)同和參與。東京都政府同各商業(yè)團(tuán)體、企業(yè)簽訂了大量支援協(xié)議，展開合作；同時重視向居民普及防災(zāi)知識，提升居民物資儲備意識和能力，將居民的參與及其能力建設(shè)視為東京都防災(zāi)應(yīng)急物資管理體系不可或缺的組成部分。

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[12]東京都防災(zāi)主頁.安全東京防災(zāi)計劃[EB/OL].https://www.bousai.metro.tokyo.lg.jp/taisaku/torikumi/1000061/1005800.html，2020-06-24.

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[基金項目]北京大學(xué)公共治理研究所“新冠肺炎防控攻關(guān)專項課題”（YQZX202010）。

[作者簡介]萬鵬飛，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院副院長，北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)國家治理研究院副研究員；劉雪萌，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生。

來源 | 《行政管理改革》2021年第1期、北京大學(xué)政府管理學(xué)院網(wǎng)站